Kad brojke progovore: učinci poreznih promjena na lokalne proračune u 2025.
17. srpnja 2026.
Autorica: Dubravka Jurlina Alibegović*
Rasprava o potrebi daljnjeg rasta plaća u Hrvatskoj posljednjih je godina sve prisutnija, osobito u kontekstu inflacijskih pritisaka, nedostatka radne snage i nastojanja da se životni standard približi prosjeku Europske unije. Dok dio ekonomista smatra da je nastavak rasta plaća nužan kako bi se zadržala radna snaga i osigurala domaća potrošnja, drugi upozoravaju da dugoročno održiv rast plaća mora biti utemeljen na povećanju produktivnosti rada. Za jedinice lokalne samouprave ova rasprava ima poseban značaj jer prihodi od poreza na dohodak uvelike ovise o kretanju mase plaća, odnosno o visini bruto i neto plaća i broju zaposlenih. Promjene u ostvarenju prihoda od poreza na dohodak nisu isključivo posljedica poreznih propisa, već odražavaju i promjene na tržištu rada.
Analizu ostvarenih prihoda od poreza na dohodak u općinskim i gradskim proračunima u 2025. godini dodatno otežava činjenica da je u promatranom razdoblju promijenjena metodologija praćenja zaposlenosti u jedinicama lokalne samouprave. Zbog toga usporedbe broja zaposlenih između pojedinih godina zahtijevaju poseban oprez jer dio uočenih promjena može biti posljedica metodoloških prilagodbi, a ne isključivo stvarnih promjena na tržištu rada. Pri tumačenju kretanja prihoda od poreza na dohodak potrebno je istodobno uzeti u obzir učinke poreznih promjena u 2025., dinamiku rasta plaća, promjene u zaposlenosti te metodološke izmjene u statističkom praćenju zaposlenih u jedinicama lokalne samouprave. Prihod od poreza na dohodak pripisuje se jedinici lokalne samouprave u kojoj porezni obveznik ima prebivalište ili uobičajeno boravište, a ne nužno mjestu u kojem radi. To znači da grad ili općina u kojoj osoba živi ostvaruje prihod od tog poreza.
Iako je početkom 2025. godine Hrvatska uvela značajne porezne promjene koje utječu na širok spektar područja, uključujući minimalne plaće, osobne odbitke, neoporezive primitke, porez na dohodak, uvođenje poreza na nekretnine koji je zamijenio porez na kuće za odmor, PDV, doprinose i administrativne promjene, u ovom ću se komentaru osvrnuti isključivo na porez na dohodak i prihode od tog poreza koje ostvaruju općine i gradovi. Posebno me zanima jesu li zakonske izmjene tog poreza s primjenom od početka 2025. donijele više, iste ili manje prihode u proračunima općina i gradova u odnosu na „baznu“ 2023. godinu u kojoj nije bilo značajnih promjena poreza na dohodak i na prethodnu, 2024., godinu u kojoj su se također dogodile važne izmjene tog poreza.
Prije analize brojki, podsjetila bih na promjene u sustavu poreza na dohodak s početkom primjene u 2025. godini.
Promjene u porezu na dohodak u 2025.
Hrvatski sabor izglasao je izmjene Zakona o porezu na dohodak kojima je povećan osnovni osobni odbitak na 600 eura. U 2024. taj neoporezivi dio dohotka iznosio je 560 eura, a u 2023. 530,90 eura. U 2025. godini također je promijenjen neoporezivi iznos za uzdržavane članove obitelji koji iznosi 300 eura i 300 eura za prvo dijete, 420 eura za drugo dijete, 600 eura za treće dijete i neoporezivi iznos se dalje povećava za svako naredno dijete. U 2024. godini ti neoporezivi iznosi bili su niži i iznosili su 280 eura za uzdržavane članove obitelji, 280 eura za prvo dijete, 392 eura za drugo dijete, 560 eura za treće dijete i neoporezivi iznos se povećavao za četvrto, peto i naredno dijete.
U 2024. su općine i gradovi po prvi put mogli sami odrediti nižu i višu stopu poreza na dohodak koja će se, prema odlukama općinskih i gradskih vijeća, primijeniti na porezne obveznike na njihovu području. Prag za primjenu više stope poreza na dohodak bio je 50.400 eura godišnje, odnosno 4.200 eura mjesečno. Općine i gradovi mogli su odrediti nižu stopu poreza na dohodak u rasponu od 15 posto do 23,6 posto, a višu stopu u rasponu od 25 posto do 35,4 posto na ostvareni iznos dohotka.
Nakon jednogodišnje primjene nižih i viših stopa poreza na dohodak, u 2025. su izmjenom Zakona o porezu na dohodak uvedeni novi rasponi stopa poreza na dohodak, koje, prema odlukama općinskih i gradskih vijeća, određuju općine i gradovi. Zakonskim izmjenama povećan je prag za obračun poreza na dohodak po višoj stopi pa ostvareni godišnji dohodak od 60.000 eura ili 5.000 eura mjesečno podliježe oporezivanju po višoj stopi poreza. Stope poreza na dohodak u 2025. godini su promijenjene izmjenom zakona pa je raspon za nižu stopu poreza na dohodak snižen te se kreće od 15 posto do 23 posto, a raspon za više stope se kreće od 25 posto do 33 posto. Za isplate u siječnju i veljači 2025. primjenjivale su se porezne stope iz 2024., dok su nove porezne stope stupile na snagu za isplate dohodaka od 1. ožujka 2025. godine.
To je važno napomenuti radi tumačenja ostvarenih prihoda od poreza na dohodak u proračunima općina i gradova. Konkretno, znamo da su ostvareni prihodi od dohotka u općinskim i gradskim proračunima u 2025. godini za dva mjeseca obračunati po poreznim stopama koje su bile na snazi u 2024., a za preostali dio godine, odnosno deset mjeseci, po poreznim stopama uvedenim u 2025. godini. Iako su jedinice lokalne samouprave dobile ovlast određivanja stopa poreza na dohodak, mnoge od njih nisu mijenjale niže ni više porezne stope ni u 2024., a niti u 2025. godini. Podaci Porezne uprave pokazuju da je osam jedinica lokalne samouprave u 2025. uvelo najnižu zakonom propisanu nižu poreznu stopu od 15 posto, dok je 14 jedinica uvelo najnižu zakonom utvrđenu višu stopu poreza na dohodak od 25 posto. Osim Grada Zagreba u kojem su na snazi najviše moguće propisane porezne stope od 23 posto (niža stopa poreza na dohodak) i 33 posto (viša stopa poreza na dohodak), samo su tri grada (Gospić, Pazin i Rijeka) uvela najvišu nižu stopu poreza na dohodak od 22 posto, dok su četiri grada (Gospić, Rijeka, Split i Varaždin) uvela najvišu višu stopu poreza na dohodak od 32 posto. Čak 508 općina i gradova zadržalo je nekadašnje stope poreza na dohodak koje su bile na snazi do kraja 2023. godine pa se u tim jedinicama lokalne samouprave oporezuje dohodak po nižoj stopi od 20 posto, odnosno po višoj stopi od 30 posto.
Zaključno, 92 posto ukupnog broja jedinica lokalne samouprave nije iskoristilo svoje zakonsko pravo da samostalno donese odluku o promjeni postojećih stopa poreza na dohodak čijim bi prihodima osigurali financiranje poslova od lokalnog interesa koji su namijenjeni njihovim građanima i poduzetnicima. Velika je većina jedinica lokalne samouprave odlučila ne mijenjati stope poreza na dohodak, iako im zakon daje mogućnost da ih same odrede unutar propisanih granica. Praktično to znači da te jedinice nisu povećale porezne stope kako bi ostvarile veće prihode za financiranje lokalnih javnih usluga i projekata, a nisu niti smanjile porezne stope radi poreznog rasterećenja građana i poduzetnika, već su zadržale postojeću razinu oporezivanja te nisu iskoristile veću fiskalnu autonomiju koju im je zakon omogućio. Drugim riječima, samo je 48 općina i gradova ili 8 posto jedinica lokalne samouprave iskoristilo zakonsku mogućnost da prilagodi stopu poreza na dohodak svojim lokalnim potrebama i razvojnim ciljevima. To može upućivati na nekoliko mogućih razloga, od toga da u većini lokalnih jedinica postoji zadovoljstvo postojećom razinom prihoda, do toga da postoji oprez zbog mogućeg gubitka prihoda ili političkih posljedica promjene stopa ili je ograničen fiskalni prostor za promjene pa je u tim općinama i gradovima procijenjeno da promjena ne bi imala značajniji učinak na proračunske prihode. Tablica 1 sadrži broj jedinica lokalne samouprave s uvedenim nižim i višim stopama poreza na dohodak u 2025. godini.
Tablica 1. Broj jedinica lokalne samouprave s uvedenim nižim i višim stopama poreza na dohodak u 2025., u %
Nije nevažno navesti da je zakonskim promjenama u 2025. godini uvedeno oslobođenje od plaćanja poreza na dohodak od nesamostalnog rada (plaće) na razdoblje od pet godina za iseljene hrvatske državljane koji su neprekidno boravili u inozemstvu najmanje dvije godine i koji se vraćaju u Hrvatsku. Procjena je Ministarstva demografije i useljeništva da se u 2025. godini u Hrvatsku vratilo oko 13.000 osoba. Pretpostavka je da su se vratili zbog poboljšanih uvjeta na tržištu rada u Hrvatskoj, a možda ih je dodatno motivirala činjenica da pet godina nisu porezni obveznici poreza na dohodak. To ne mogu sa sigurnošću tvrditi jer, koliko znam, o tome nije provedeno nikakvo istraživanje. Posljedica je očigledna: općine i gradovi u kojima stanuju neće od njih uprihoditi prihode od poreza na dohodak.
Zakonskim izmjenama u 2025. uvedeno je i oslobođenje od plaćanja poreza na dohodak od imovine po osnovi najma, odnosno iznajmljivanja nekretnina i pokretnina, te oporezivanja dohotka od njihova otuđenja. Porezna osnovica, odnosno najamnina, umanjuje se za 30 posto priznatih izdataka za održavanje, nakon čega se na preostali iznos plaća porez po stopi od 12 posto. Kod paušalnog iznajmljivanja stanova, soba i postelja putnicima i turistima utvrđuje se godišnji paušalni porez na dohodak na temelju indeksa turističke razvijenosti jedinica lokalne samouprave koje su rangirane u četiri kategorije na temelju određenih pokazatelja kojima se utvrđuje turistička razvijenost. Visine paušalnog poreza po krevetu ili smještajnoj jedinici variraju ovisno o kategoriji turističke razvijenosti jedinice lokalne samouprave. Tako općine i gradovi u prvoj kategoriji uvode iznos paušalnog poreza po krevetu u iznosu od 150 eura do 300 eura, u drugoj od 100 eura do 200 eura, u trećoj od 30 eura do 100 eura i u četvrtoj od 20 eura do 100 eura. Paušalni porez utvrđuju općinska i gradska vijeća općina i gradova kao umnožak broja kreveta (uključujući glavne i pomoćne) ili smještajnih jedinica i visine paušalnog poreza prema kategoriji turističke razvijenosti jedinice lokalne samouprave. Ako općine i gradovi nisu donijeli nove odluke o paušalnom porezu na iznajmljivanje, kod obračuna paušalnog poreza primjenjuje se novi zakonski minimum za određenu kategoriju turističke razvijenosti jedinice lokalne samouprave, a on iznosi 200 eura za lokalne jedinice u prvoj kategoriji, 135 eura u drugoj kategoriji, 90 eura u trećoj kategoriji i 60 eura u četvrtoj kategoriji turističke razvijenosti.
Predloženim izmjenama Zakona o porezu na dohodak dodatno se uređuje oporezivanje dohotka od otuđenja nekretnina. Porez se plaća kada se nekretnina otuđi unutar dvije godine od stjecanja ili kada porezni obveznik otuđi više od tri nekretnine u razdoblju od pet godina. Porezna osnovica utvrđuje se kao razlika između ostvarene prodajne cijene i nabavne vrijednosti, uvećane za rast proizvođačkih cijena, uz priznavanje dokazivih troškova ulaganja i otuđenja.
Sve navedene promjene utječu na ukupno ostvarenje prihoda od poreza na dohodak u lokalnim proračunima.
Zaposleni u jedinicama lokalne samouprave
Uz propisane porezne stope, visina prihoda od poreza na dohodak u najvećoj mjeri ovisi o broju zaposlenih i razini njihovih dohodaka. Veći broj zaposlenih, uz više plaće i veću gospodarsku aktivnost, rezultira većim prihodima od poreza na dohodak. Suprotno tome, pad zaposlenosti ili niže razine dohodaka smanjuju porezne prihode od poreza na dohodak. Državni zavod za statistiku prezentirao je nove podatke o broju zaposlenih u 2025. godini po općinama i gradovima. Podaci su usklađeni s metodologijom Eurostata pa se zaposlenost prati i bilježi prema prebivalištu odnosno boravištu zaposlenih umjesto prema sjedištu poslodavca kako je to bilo praćeno do 2024. godine. Ta je promjena utjecala na promjene u statistici zaposlenosti na razini jedinica lokalne samouprave. Općine i gradovi u okolici Grada Zagreba, velikih gradova i drugih urbanih središta zabilježili su izrazit porast broja zaposlenih jer se njihovi stanovnici sada vode kao zaposleni u svom prebivalištu (mjestu stanovanja), a ne npr. u Gradu Zagrebu, gdje rade. Veliki gradovi i urbani centri registrirali su prividan pad broja zaposlenih jer je broj zaposlenih registriran u općinama u kojima zaposleni stanuju.
Ukupan broj zaposlenih smanjio se neznatno između 2023. i 2024. godine (za 0,6 posto), dok je u 2025. godini zabilježen izrazit porast od 16,3 posto u odnosu na prethodnu godinu. Je li riječ isključivo o dolascima na tržište rada stranih radnika ili ne, sada ne bih postavljala kao pitanje. Promatrano u cijelom razdoblju, broj zaposlenih povećao se s 1.270.298 u 2023., potom je neznatno smanjen na 1.262.193 u 2024. te je porastao na 1.467.683 u 2025. godini. Broj zaposlenih u 2025. godini povećao se za 205.490 osoba, odnosno za 16,3 posto u odnosu na 2024. godinu.
Broj zaposlenih prema prebivalištu nije se jednoliko kretao u svim jedinicama lokalne samouprave. Dok je u pojedinim gradovima i općinama zabilježen pad broja zaposlenih u razdoblju 2023. - 2025., u drugima je broj zaposlenih rastao. Kretanje broja zaposlenih po gradovima i općinama bilo je neujednačeno te je ovisilo o demografskim i gospodarskim kretanjima pojedine jedinice lokalne samouprave.
U 2025. godini zabilježen je nastavak rasta plaća. Prosječna mjesečna isplaćena neto plaća bila je nominalno viša za 9,9 posto, a realno za 6 posto. Prosječna mjesečna bruto plaća u 2025. nominalno je rasla za 10,7 posto, odnosno realno za 6,8 posto u odnosu na 2024. godinu. Istodobno je hrvatsko gospodarstvo ostvarilo realni rast BDP-a od 3,2 posto. Iako većina jedinica lokalne samouprave nije mijenjala stope poreza na dohodak u 2025. godini, prihodi od tog poreza rasli su zbog povećanja porezne osnovice. Rast gospodarstva, povećanje broja zaposlenih te rast bruto i neto plaća rezultirali su povećanjem porezne osnovice, što je pozitivno utjecalo na prihode od poreza na dohodak jedinica lokalne samouprave. To upućuje na zaključak da je rast prihoda od poreza na dohodak u promatranom razdoblju u većoj mjeri posljedica povoljnih gospodarskih kretanja nego promjena poreznih stopa.
Prihodi od poreza na dohodak
Prema novim objavljenim podacima Ministarstva financija o izvršenjima lokalnih proračuna u 2025. godini, općine su uprihodile 1,418 milijuna eura, gradovi 2,738 milijuna eura, a Grad Zagreb 1,777 milijuna eura proračunskih prihoda. Općine i gradovi u svojim proračunima ostvaruju značajne prihode od poreza, ali ipak su im najvažniji prihodi od poreza na dohodak. Promjene ostvarenih prihoda od poreza i prihoda od poreza na dohodak u općinama, gradovima i Gradu Zagrebu u 2023., 2024. i 2025. godini prikazane su u tablicama 2 i 3.
U 2024. su ukupni prihodi općina povećani za 112,3 milijuna eura, odnosno 10,2 posto u odnosu na 2023., dok je u 2025. zabilježeno povećanje od 199,7 milijuna eura, odnosno 16,4 posto u odnosu na 2024. Budući da su porezni prihodi, a posebno prihodi od poreza na dohodak, najvažniji prihodi u proračunima gradova, potrebno je istaknuti da su općinski proračuni povećali prihode od poreza. Oni su povećani za 97,2 milijuna eura (22,4 posto) u 2024. u odnosu na 2023. te za 66,4 milijuna eura (12,5 posto) u 2025. u odnosu na 2024. Prihodi od poreza na dohodak snažno su povećani u 2024. u odnosu na 2023. Povećanje je iznosilo 86,0 milijuna eura (25,2 posto). Prihodi od poreza na dohodak povećani su za 69,3 milijuna eura (16,2 posto) u 2025. u odnosu na 2024.
U promatranom razdoblju gradovi su također povećali svoje ukupne prihode. U 2024. u odnosu na 2023. povećanje je iznosilo 184,5 milijuna eura, odnosno 8,1 posto, a u 2025. u odnosu na 2024. ukupni su se prihodi povećali za 278,6 milijuna eura, odnosno 11,3 posto. Prihodi od poreza u gradskim proračunima povećani su za 211,0 milijuna eura (18,6 posto) u 2024. u odnosu na 2023. te za 191,6 milijuna eura (14,3 posto) u 2025. u odnosu na 2024. Prihodi od poreza na dohodak povećani su u proračunima gradova za 192,7 milijuna eura (19,6 posto) u 2024. u odnosu na 2023. te za 191,3 milijuna eura (16,3 posto) u 2025. u odnosu na 2024.
Ukupni prihodi Grada Zagreba su u analiziranom razdoblju imali značajan rast, ali i pad. Tako je u 2024. u odnosu na 2023. zabilježeno povećanje ukupnih prihoda od 385,9 milijuna eura, odnosno 26,2 posto. U prošloj godini, 2025. u odnosu na 2024., zabilježeno je smanjenje ukupnih prihoda od 82,1 milijuna eura, odnosno 4,4 posto. Usprkos smanjenju ukupnih prihoda u 2025., prihodi od poreza su porasli za 135,5 milijuna eura (10,6 posto) u 2025. u odnosu na 2024., a još značajniji po vrijednosti i u postotnom rastu je bio porast poreznih prihoda u 2024. u odnosu na 2023. Tada su porezni prihodi porasli za 209,8 milijuna eura (19,7 posto). Prihodi od poreza na dohodak porasli su za 205,1 milijun eura (20,4 posto) u 2024. u odnosu na 2023. te za 136,5 milijuna eura (11,3 posto) u 2025. u odnosu na 2024. godinu. Znači da je i uslijed zakonom propisanog smanjenja porezne stope poreza na dohodak u gradskom proračunu glavnoga grada ostvaren viši iznos prihoda od poreza na dohodak.
Rast prihoda od poreza na dohodak u 2025. godini treba promatrati u kontekstu nastavka rasta zaposlenosti, plaća i gospodarske aktivnosti. U Gradu Zagrebu prosječne bruto i neto plaće u 2025. godini nastavile su rasti za približno 10,0 posto u odnosu na 2024. godinu. To upućuje na zaključak da je povećanje prihoda od poreza na dohodak u najvećoj mjeri rezultat širenja porezne osnovice, a ne promjena poreznih stopa. Rast prihoda od poreza na dohodak u 2025. prvenstveno je bio posljedica makroekonomskih kretanja (rasta zaposlenosti, bruto i neto plaća te gospodarskog rasta), a znatno manje posljedica lokalnih odluka o poreznim stopama.
Tablica 2. Apsolutno i postotno povećanje prihoda od poreza i prihoda od poreza na dohodak u općinama, gradovima i Gradu Zagrebu, 2023. - 2025., u eurima i %
Tablica 3. Promjena prihoda od poreza i prihoda od poreza na dohodak u općinama, gradovima i Gradu Zagrebu, 2023. - 2025., u %
Što zaključiti iz prezentiranih brojki?
Na temelju prezentiranih podataka, može se izvući nekoliko ključnih zaključaka. Sve su jedinice lokalne samouprave ostvarile značajan rast prihoda od poreza i prihoda od poreza na dohodak u obje promatrane godine. Najveći relativni rast u 2024. godini ostvarile su općine, i kod rasta prihoda od poreza i prihoda od poreza na dohodak. Grad Zagreb je imao također vrlo snažan rast prihoda od poreza na dohodak u 2024., dok je u 2025. rast usporio. Gradovi pokazuju nešto umjereniji rast u 2024., ali najstabilniju dinamiku u 2025., kada rastu i prihodi od poreza i prihodi od poreza na dohodak.
U svim skupinama prihodi od poreza na dohodak rasli su nešto brže od ukupnih poreznih prihoda, što upućuje na to da je upravo porez na dohodak bio glavni pokretač povećanja poreznih prihoda lokalnih jedinica. Nakon vrlo izraženog rasta u 2024., u 2025. godini vidljivo je usporavanje rasta, osobito kod Grada Zagreba i općina, dok gradovi zadržavaju relativno visoku stopu povećanja.
Podaci pokazuju da su povoljna gospodarska kretanja u priličnoj mjeri pridonijela značajnom povećanju poreznih prihoda svih kategorija jedinica lokalne samouprave jer je mali broj općina i gradova promijenilo porezne stope poreza na dohodak. Najveće relativne koristi u početnoj godini promjena u sustavu poreza na dohodak ostvarile su općine, dok su gradovi u drugoj godini zadržali najizraženiju stopu rasta, što upućuje na nešto stabilniji trend povećanja njihovih poreznih prihoda.
Posebno je značajan nastavak rasta prihoda od poreza na dohodak u 2025. godini u odnosu na 2024. godinu. Iako je tijekom 2025. godine samo 48 gradova i općina iskoristilo zakonsku mogućnost izmjene stopa poreza na dohodak temeljem autonomnog odlučivanja predstavničkih tijela jedinica lokalne samouprave, rast prihoda od poreza na dohodak ostvaren je na razini svih skupina lokalnih jedinica.
Navedeni rezultati pokazuju da povećanje prihoda od poreza na dohodak u 2025. godini nije posljedica isključivo promjena poreznih stopa koje su donijele pojedine jedinice lokalne samouprave, s obzirom na to da je takvu mogućnost iskoristio relativno mali broj gradova i općina. Ključni faktori rasta bili su šira porezna baza i pozitivna gospodarska kretanja, odnosno povećanje broja zaposlenih, rast prosječnih neto i bruto plaća te nastavak gospodarskog rasta.
Time se potvrđuje da je postojeći sustav raspodjele prihoda od poreza na dohodak omogućio da gospodarski rast i rast zaposlenosti izravno pridonesu jačanju fiskalnog kapaciteta jedinica lokalne samouprave. Istodobno, činjenica da su predstavnička tijela samo malog broja jedinica lokalne samouprave iskoristila mogućnost autonomnog određivanja poreznih stopa pokazuje da rast prihoda u 2025. godini prvenstveno odražava realna gospodarska kretanja, a ne samo malobrojne diskrecijske odluke o povećanju poreznog opterećenja.
* Stavovi i mišljenja izneseni u tekstu pripadaju autorici i ne odražavaju nužno stajališta Ekonomskog instituta, Zagreb.
Rasprava o potrebi daljnjeg rasta plaća u Hrvatskoj posljednjih je godina sve prisutnija, osobito u kontekstu inflacijskih pritisaka, nedostatka radne snage i nastojanja da se životni standard približi prosjeku Europske unije. Dok dio ekonomista smatra da je nastavak rasta plaća nužan kako bi se zadržala radna snaga i osigurala domaća potrošnja, drugi upozoravaju da dugoročno održiv rast plaća mora biti utemeljen na povećanju produktivnosti rada. Za jedinice lokalne samouprave ova rasprava ima poseban značaj jer prihodi od poreza na dohodak uvelike ovise o kretanju mase plaća, odnosno o visini bruto i neto plaća i broju zaposlenih. Promjene u ostvarenju prihoda od poreza na dohodak nisu isključivo posljedica poreznih propisa, već odražavaju i promjene na tržištu rada.
Analizu ostvarenih prihoda od poreza na dohodak u općinskim i gradskim proračunima u 2025. godini dodatno otežava činjenica da je u promatranom razdoblju promijenjena metodologija praćenja zaposlenosti u jedinicama lokalne samouprave. Zbog toga usporedbe broja zaposlenih između pojedinih godina zahtijevaju poseban oprez jer dio uočenih promjena može biti posljedica metodoloških prilagodbi, a ne isključivo stvarnih promjena na tržištu rada. Pri tumačenju kretanja prihoda od poreza na dohodak potrebno je istodobno uzeti u obzir učinke poreznih promjena u 2025., dinamiku rasta plaća, promjene u zaposlenosti te metodološke izmjene u statističkom praćenju zaposlenih u jedinicama lokalne samouprave. Prihod od poreza na dohodak pripisuje se jedinici lokalne samouprave u kojoj porezni obveznik ima prebivalište ili uobičajeno boravište, a ne nužno mjestu u kojem radi. To znači da grad ili općina u kojoj osoba živi ostvaruje prihod od tog poreza.
Iako je početkom 2025. godine Hrvatska uvela značajne porezne promjene koje utječu na širok spektar područja, uključujući minimalne plaće, osobne odbitke, neoporezive primitke, porez na dohodak, uvođenje poreza na nekretnine koji je zamijenio porez na kuće za odmor, PDV, doprinose i administrativne promjene, u ovom ću se komentaru osvrnuti isključivo na porez na dohodak i prihode od tog poreza koje ostvaruju općine i gradovi. Posebno me zanima jesu li zakonske izmjene tog poreza s primjenom od početka 2025. donijele više, iste ili manje prihode u proračunima općina i gradova u odnosu na „baznu“ 2023. godinu u kojoj nije bilo značajnih promjena poreza na dohodak i na prethodnu, 2024., godinu u kojoj su se također dogodile važne izmjene tog poreza.
Prije analize brojki, podsjetila bih na promjene u sustavu poreza na dohodak s početkom primjene u 2025. godini.
Promjene u porezu na dohodak u 2025.
Hrvatski sabor izglasao je izmjene Zakona o porezu na dohodak kojima je povećan osnovni osobni odbitak na 600 eura. U 2024. taj neoporezivi dio dohotka iznosio je 560 eura, a u 2023. 530,90 eura. U 2025. godini također je promijenjen neoporezivi iznos za uzdržavane članove obitelji koji iznosi 300 eura i 300 eura za prvo dijete, 420 eura za drugo dijete, 600 eura za treće dijete i neoporezivi iznos se dalje povećava za svako naredno dijete. U 2024. godini ti neoporezivi iznosi bili su niži i iznosili su 280 eura za uzdržavane članove obitelji, 280 eura za prvo dijete, 392 eura za drugo dijete, 560 eura za treće dijete i neoporezivi iznos se povećavao za četvrto, peto i naredno dijete.
U 2024. su općine i gradovi po prvi put mogli sami odrediti nižu i višu stopu poreza na dohodak koja će se, prema odlukama općinskih i gradskih vijeća, primijeniti na porezne obveznike na njihovu području. Prag za primjenu više stope poreza na dohodak bio je 50.400 eura godišnje, odnosno 4.200 eura mjesečno. Općine i gradovi mogli su odrediti nižu stopu poreza na dohodak u rasponu od 15 posto do 23,6 posto, a višu stopu u rasponu od 25 posto do 35,4 posto na ostvareni iznos dohotka.
Nakon jednogodišnje primjene nižih i viših stopa poreza na dohodak, u 2025. su izmjenom Zakona o porezu na dohodak uvedeni novi rasponi stopa poreza na dohodak, koje, prema odlukama općinskih i gradskih vijeća, određuju općine i gradovi. Zakonskim izmjenama povećan je prag za obračun poreza na dohodak po višoj stopi pa ostvareni godišnji dohodak od 60.000 eura ili 5.000 eura mjesečno podliježe oporezivanju po višoj stopi poreza. Stope poreza na dohodak u 2025. godini su promijenjene izmjenom zakona pa je raspon za nižu stopu poreza na dohodak snižen te se kreće od 15 posto do 23 posto, a raspon za više stope se kreće od 25 posto do 33 posto. Za isplate u siječnju i veljači 2025. primjenjivale su se porezne stope iz 2024., dok su nove porezne stope stupile na snagu za isplate dohodaka od 1. ožujka 2025. godine.
To je važno napomenuti radi tumačenja ostvarenih prihoda od poreza na dohodak u proračunima općina i gradova. Konkretno, znamo da su ostvareni prihodi od dohotka u općinskim i gradskim proračunima u 2025. godini za dva mjeseca obračunati po poreznim stopama koje su bile na snazi u 2024., a za preostali dio godine, odnosno deset mjeseci, po poreznim stopama uvedenim u 2025. godini. Iako su jedinice lokalne samouprave dobile ovlast određivanja stopa poreza na dohodak, mnoge od njih nisu mijenjale niže ni više porezne stope ni u 2024., a niti u 2025. godini. Podaci Porezne uprave pokazuju da je osam jedinica lokalne samouprave u 2025. uvelo najnižu zakonom propisanu nižu poreznu stopu od 15 posto, dok je 14 jedinica uvelo najnižu zakonom utvrđenu višu stopu poreza na dohodak od 25 posto. Osim Grada Zagreba u kojem su na snazi najviše moguće propisane porezne stope od 23 posto (niža stopa poreza na dohodak) i 33 posto (viša stopa poreza na dohodak), samo su tri grada (Gospić, Pazin i Rijeka) uvela najvišu nižu stopu poreza na dohodak od 22 posto, dok su četiri grada (Gospić, Rijeka, Split i Varaždin) uvela najvišu višu stopu poreza na dohodak od 32 posto. Čak 508 općina i gradova zadržalo je nekadašnje stope poreza na dohodak koje su bile na snazi do kraja 2023. godine pa se u tim jedinicama lokalne samouprave oporezuje dohodak po nižoj stopi od 20 posto, odnosno po višoj stopi od 30 posto.
Zaključno, 92 posto ukupnog broja jedinica lokalne samouprave nije iskoristilo svoje zakonsko pravo da samostalno donese odluku o promjeni postojećih stopa poreza na dohodak čijim bi prihodima osigurali financiranje poslova od lokalnog interesa koji su namijenjeni njihovim građanima i poduzetnicima. Velika je većina jedinica lokalne samouprave odlučila ne mijenjati stope poreza na dohodak, iako im zakon daje mogućnost da ih same odrede unutar propisanih granica. Praktično to znači da te jedinice nisu povećale porezne stope kako bi ostvarile veće prihode za financiranje lokalnih javnih usluga i projekata, a nisu niti smanjile porezne stope radi poreznog rasterećenja građana i poduzetnika, već su zadržale postojeću razinu oporezivanja te nisu iskoristile veću fiskalnu autonomiju koju im je zakon omogućio. Drugim riječima, samo je 48 općina i gradova ili 8 posto jedinica lokalne samouprave iskoristilo zakonsku mogućnost da prilagodi stopu poreza na dohodak svojim lokalnim potrebama i razvojnim ciljevima. To može upućivati na nekoliko mogućih razloga, od toga da u većini lokalnih jedinica postoji zadovoljstvo postojećom razinom prihoda, do toga da postoji oprez zbog mogućeg gubitka prihoda ili političkih posljedica promjene stopa ili je ograničen fiskalni prostor za promjene pa je u tim općinama i gradovima procijenjeno da promjena ne bi imala značajniji učinak na proračunske prihode. Tablica 1 sadrži broj jedinica lokalne samouprave s uvedenim nižim i višim stopama poreza na dohodak u 2025. godini.
Tablica 1. Broj jedinica lokalne samouprave s uvedenim nižim i višim stopama poreza na dohodak u 2025., u %
| Niže stope poreza na dohodak, % | Broj jedinica lokalne samouprave | Više stope poreza na dohodak, % | Broj jedinica lokalne samouprave |
| 15 | 8 | 25 | 14 |
| 17 | 3 | 27 | 5 |
| 17,50 | 1 | 27,50 | 1 |
| 18 | 10 | 28 | 2 |
| 19 | 2 | 29 | 1 |
| 20 | 508 | 30 | 508 |
| 20,50 | 1 | 31 | 19 |
| 21 | 17 | 31,60 | 1 |
| 21,50 | 1 | 32 | 4 |
| 21,60 | 1 | 33 | 1 |
| 22 | 3 | ||
| 23 | 1 |
Izvor: Porezna uprava, sistematizacija autorice.
Nije nevažno navesti da je zakonskim promjenama u 2025. godini uvedeno oslobođenje od plaćanja poreza na dohodak od nesamostalnog rada (plaće) na razdoblje od pet godina za iseljene hrvatske državljane koji su neprekidno boravili u inozemstvu najmanje dvije godine i koji se vraćaju u Hrvatsku. Procjena je Ministarstva demografije i useljeništva da se u 2025. godini u Hrvatsku vratilo oko 13.000 osoba. Pretpostavka je da su se vratili zbog poboljšanih uvjeta na tržištu rada u Hrvatskoj, a možda ih je dodatno motivirala činjenica da pet godina nisu porezni obveznici poreza na dohodak. To ne mogu sa sigurnošću tvrditi jer, koliko znam, o tome nije provedeno nikakvo istraživanje. Posljedica je očigledna: općine i gradovi u kojima stanuju neće od njih uprihoditi prihode od poreza na dohodak.
Zakonskim izmjenama u 2025. uvedeno je i oslobođenje od plaćanja poreza na dohodak od imovine po osnovi najma, odnosno iznajmljivanja nekretnina i pokretnina, te oporezivanja dohotka od njihova otuđenja. Porezna osnovica, odnosno najamnina, umanjuje se za 30 posto priznatih izdataka za održavanje, nakon čega se na preostali iznos plaća porez po stopi od 12 posto. Kod paušalnog iznajmljivanja stanova, soba i postelja putnicima i turistima utvrđuje se godišnji paušalni porez na dohodak na temelju indeksa turističke razvijenosti jedinica lokalne samouprave koje su rangirane u četiri kategorije na temelju određenih pokazatelja kojima se utvrđuje turistička razvijenost. Visine paušalnog poreza po krevetu ili smještajnoj jedinici variraju ovisno o kategoriji turističke razvijenosti jedinice lokalne samouprave. Tako općine i gradovi u prvoj kategoriji uvode iznos paušalnog poreza po krevetu u iznosu od 150 eura do 300 eura, u drugoj od 100 eura do 200 eura, u trećoj od 30 eura do 100 eura i u četvrtoj od 20 eura do 100 eura. Paušalni porez utvrđuju općinska i gradska vijeća općina i gradova kao umnožak broja kreveta (uključujući glavne i pomoćne) ili smještajnih jedinica i visine paušalnog poreza prema kategoriji turističke razvijenosti jedinice lokalne samouprave. Ako općine i gradovi nisu donijeli nove odluke o paušalnom porezu na iznajmljivanje, kod obračuna paušalnog poreza primjenjuje se novi zakonski minimum za određenu kategoriju turističke razvijenosti jedinice lokalne samouprave, a on iznosi 200 eura za lokalne jedinice u prvoj kategoriji, 135 eura u drugoj kategoriji, 90 eura u trećoj kategoriji i 60 eura u četvrtoj kategoriji turističke razvijenosti.
Predloženim izmjenama Zakona o porezu na dohodak dodatno se uređuje oporezivanje dohotka od otuđenja nekretnina. Porez se plaća kada se nekretnina otuđi unutar dvije godine od stjecanja ili kada porezni obveznik otuđi više od tri nekretnine u razdoblju od pet godina. Porezna osnovica utvrđuje se kao razlika između ostvarene prodajne cijene i nabavne vrijednosti, uvećane za rast proizvođačkih cijena, uz priznavanje dokazivih troškova ulaganja i otuđenja.
Sve navedene promjene utječu na ukupno ostvarenje prihoda od poreza na dohodak u lokalnim proračunima.
Zaposleni u jedinicama lokalne samouprave
Uz propisane porezne stope, visina prihoda od poreza na dohodak u najvećoj mjeri ovisi o broju zaposlenih i razini njihovih dohodaka. Veći broj zaposlenih, uz više plaće i veću gospodarsku aktivnost, rezultira većim prihodima od poreza na dohodak. Suprotno tome, pad zaposlenosti ili niže razine dohodaka smanjuju porezne prihode od poreza na dohodak. Državni zavod za statistiku prezentirao je nove podatke o broju zaposlenih u 2025. godini po općinama i gradovima. Podaci su usklađeni s metodologijom Eurostata pa se zaposlenost prati i bilježi prema prebivalištu odnosno boravištu zaposlenih umjesto prema sjedištu poslodavca kako je to bilo praćeno do 2024. godine. Ta je promjena utjecala na promjene u statistici zaposlenosti na razini jedinica lokalne samouprave. Općine i gradovi u okolici Grada Zagreba, velikih gradova i drugih urbanih središta zabilježili su izrazit porast broja zaposlenih jer se njihovi stanovnici sada vode kao zaposleni u svom prebivalištu (mjestu stanovanja), a ne npr. u Gradu Zagrebu, gdje rade. Veliki gradovi i urbani centri registrirali su prividan pad broja zaposlenih jer je broj zaposlenih registriran u općinama u kojima zaposleni stanuju.
Ukupan broj zaposlenih smanjio se neznatno između 2023. i 2024. godine (za 0,6 posto), dok je u 2025. godini zabilježen izrazit porast od 16,3 posto u odnosu na prethodnu godinu. Je li riječ isključivo o dolascima na tržište rada stranih radnika ili ne, sada ne bih postavljala kao pitanje. Promatrano u cijelom razdoblju, broj zaposlenih povećao se s 1.270.298 u 2023., potom je neznatno smanjen na 1.262.193 u 2024. te je porastao na 1.467.683 u 2025. godini. Broj zaposlenih u 2025. godini povećao se za 205.490 osoba, odnosno za 16,3 posto u odnosu na 2024. godinu.
Broj zaposlenih prema prebivalištu nije se jednoliko kretao u svim jedinicama lokalne samouprave. Dok je u pojedinim gradovima i općinama zabilježen pad broja zaposlenih u razdoblju 2023. - 2025., u drugima je broj zaposlenih rastao. Kretanje broja zaposlenih po gradovima i općinama bilo je neujednačeno te je ovisilo o demografskim i gospodarskim kretanjima pojedine jedinice lokalne samouprave.
U 2025. godini zabilježen je nastavak rasta plaća. Prosječna mjesečna isplaćena neto plaća bila je nominalno viša za 9,9 posto, a realno za 6 posto. Prosječna mjesečna bruto plaća u 2025. nominalno je rasla za 10,7 posto, odnosno realno za 6,8 posto u odnosu na 2024. godinu. Istodobno je hrvatsko gospodarstvo ostvarilo realni rast BDP-a od 3,2 posto. Iako većina jedinica lokalne samouprave nije mijenjala stope poreza na dohodak u 2025. godini, prihodi od tog poreza rasli su zbog povećanja porezne osnovice. Rast gospodarstva, povećanje broja zaposlenih te rast bruto i neto plaća rezultirali su povećanjem porezne osnovice, što je pozitivno utjecalo na prihode od poreza na dohodak jedinica lokalne samouprave. To upućuje na zaključak da je rast prihoda od poreza na dohodak u promatranom razdoblju u većoj mjeri posljedica povoljnih gospodarskih kretanja nego promjena poreznih stopa.
Prihodi od poreza na dohodak
Prema novim objavljenim podacima Ministarstva financija o izvršenjima lokalnih proračuna u 2025. godini, općine su uprihodile 1,418 milijuna eura, gradovi 2,738 milijuna eura, a Grad Zagreb 1,777 milijuna eura proračunskih prihoda. Općine i gradovi u svojim proračunima ostvaruju značajne prihode od poreza, ali ipak su im najvažniji prihodi od poreza na dohodak. Promjene ostvarenih prihoda od poreza i prihoda od poreza na dohodak u općinama, gradovima i Gradu Zagrebu u 2023., 2024. i 2025. godini prikazane su u tablicama 2 i 3.
U 2024. su ukupni prihodi općina povećani za 112,3 milijuna eura, odnosno 10,2 posto u odnosu na 2023., dok je u 2025. zabilježeno povećanje od 199,7 milijuna eura, odnosno 16,4 posto u odnosu na 2024. Budući da su porezni prihodi, a posebno prihodi od poreza na dohodak, najvažniji prihodi u proračunima gradova, potrebno je istaknuti da su općinski proračuni povećali prihode od poreza. Oni su povećani za 97,2 milijuna eura (22,4 posto) u 2024. u odnosu na 2023. te za 66,4 milijuna eura (12,5 posto) u 2025. u odnosu na 2024. Prihodi od poreza na dohodak snažno su povećani u 2024. u odnosu na 2023. Povećanje je iznosilo 86,0 milijuna eura (25,2 posto). Prihodi od poreza na dohodak povećani su za 69,3 milijuna eura (16,2 posto) u 2025. u odnosu na 2024.
U promatranom razdoblju gradovi su također povećali svoje ukupne prihode. U 2024. u odnosu na 2023. povećanje je iznosilo 184,5 milijuna eura, odnosno 8,1 posto, a u 2025. u odnosu na 2024. ukupni su se prihodi povećali za 278,6 milijuna eura, odnosno 11,3 posto. Prihodi od poreza u gradskim proračunima povećani su za 211,0 milijuna eura (18,6 posto) u 2024. u odnosu na 2023. te za 191,6 milijuna eura (14,3 posto) u 2025. u odnosu na 2024. Prihodi od poreza na dohodak povećani su u proračunima gradova za 192,7 milijuna eura (19,6 posto) u 2024. u odnosu na 2023. te za 191,3 milijuna eura (16,3 posto) u 2025. u odnosu na 2024.
Ukupni prihodi Grada Zagreba su u analiziranom razdoblju imali značajan rast, ali i pad. Tako je u 2024. u odnosu na 2023. zabilježeno povećanje ukupnih prihoda od 385,9 milijuna eura, odnosno 26,2 posto. U prošloj godini, 2025. u odnosu na 2024., zabilježeno je smanjenje ukupnih prihoda od 82,1 milijuna eura, odnosno 4,4 posto. Usprkos smanjenju ukupnih prihoda u 2025., prihodi od poreza su porasli za 135,5 milijuna eura (10,6 posto) u 2025. u odnosu na 2024., a još značajniji po vrijednosti i u postotnom rastu je bio porast poreznih prihoda u 2024. u odnosu na 2023. Tada su porezni prihodi porasli za 209,8 milijuna eura (19,7 posto). Prihodi od poreza na dohodak porasli su za 205,1 milijun eura (20,4 posto) u 2024. u odnosu na 2023. te za 136,5 milijuna eura (11,3 posto) u 2025. u odnosu na 2024. godinu. Znači da je i uslijed zakonom propisanog smanjenja porezne stope poreza na dohodak u gradskom proračunu glavnoga grada ostvaren viši iznos prihoda od poreza na dohodak.
Rast prihoda od poreza na dohodak u 2025. godini treba promatrati u kontekstu nastavka rasta zaposlenosti, plaća i gospodarske aktivnosti. U Gradu Zagrebu prosječne bruto i neto plaće u 2025. godini nastavile su rasti za približno 10,0 posto u odnosu na 2024. godinu. To upućuje na zaključak da je povećanje prihoda od poreza na dohodak u najvećoj mjeri rezultat širenja porezne osnovice, a ne promjena poreznih stopa. Rast prihoda od poreza na dohodak u 2025. prvenstveno je bio posljedica makroekonomskih kretanja (rasta zaposlenosti, bruto i neto plaća te gospodarskog rasta), a znatno manje posljedica lokalnih odluka o poreznim stopama.
Tablica 2. Apsolutno i postotno povećanje prihoda od poreza i prihoda od poreza na dohodak u općinama, gradovima i Gradu Zagrebu, 2023. - 2025., u eurima i %
| Kategorija | Razdoblje | Apsolutno povećanje | Postotno povećanje |
| Općine | |||
| Prihodi od poreza | 2024./2023. | 97.221.286 | 22,4 |
| Prihodi od poreza | 2025./2024. | 66.406.925 | 12,5 |
| Prihodi od poreza na dohodak | 2024./2023. | 85.992.917 | 25,2 |
| Prihodi od poreza na dohodak | 2025./2024. | 69.277.777 | 16,2 |
| Gradovi | |||
| Prihodi od poreza | 2024./2023. | 211.020.535 | 18,6 |
| Prihodi od poreza | 2025./2024. | 191.553.148 | 14,3 |
| Prihodi od poreza na dohodak | 2024./2023. | 192.651.938 | 19,6 |
| Prihodi od poreza na dohodak | 2025./2024. | 191.341.603 | 16,3 |
| Grad Zagreb | |||
| Prihodi od poreza | 2024./2023. | 209.777.398 | 19,7 |
| Prihodi od poreza | 2025./2024. | 135.534.697 | 10,6 |
| Prihodi od poreza na dohodak | 2024./2023. | 205.146.779 | 20,4 |
| Prihodi od poreza na dohodak | 2025./2024. | 136.544.797 | 11,3 |
Izvor: Ministarstvo financija, izračun autorice.
Tablica 3. Promjena prihoda od poreza i prihoda od poreza na dohodak u općinama, gradovima i Gradu Zagrebu, 2023. - 2025., u %
| Jedinica lokalne samouprave | Prihodi od poreza 2024./2023. | Prihodi od poreza 2025./2024. | Prihodi od poreza na dohodak 2024./2023. | Prihodi od poreza na dohodak 2025./2024. |
| Općine | 22,4 | 12,5 | 25,2 | 16,2 |
| Gradovi | 18,6 | 14,3 | 19,6 | 16,3 |
| Grad Zagreb | 19,7 | 10,6 | 20,4 | 11,3 |
Izvor: Ministarstvo financija, izračun autorice.
Što zaključiti iz prezentiranih brojki?
Na temelju prezentiranih podataka, može se izvući nekoliko ključnih zaključaka. Sve su jedinice lokalne samouprave ostvarile značajan rast prihoda od poreza i prihoda od poreza na dohodak u obje promatrane godine. Najveći relativni rast u 2024. godini ostvarile su općine, i kod rasta prihoda od poreza i prihoda od poreza na dohodak. Grad Zagreb je imao također vrlo snažan rast prihoda od poreza na dohodak u 2024., dok je u 2025. rast usporio. Gradovi pokazuju nešto umjereniji rast u 2024., ali najstabilniju dinamiku u 2025., kada rastu i prihodi od poreza i prihodi od poreza na dohodak.
U svim skupinama prihodi od poreza na dohodak rasli su nešto brže od ukupnih poreznih prihoda, što upućuje na to da je upravo porez na dohodak bio glavni pokretač povećanja poreznih prihoda lokalnih jedinica. Nakon vrlo izraženog rasta u 2024., u 2025. godini vidljivo je usporavanje rasta, osobito kod Grada Zagreba i općina, dok gradovi zadržavaju relativno visoku stopu povećanja.
Podaci pokazuju da su povoljna gospodarska kretanja u priličnoj mjeri pridonijela značajnom povećanju poreznih prihoda svih kategorija jedinica lokalne samouprave jer je mali broj općina i gradova promijenilo porezne stope poreza na dohodak. Najveće relativne koristi u početnoj godini promjena u sustavu poreza na dohodak ostvarile su općine, dok su gradovi u drugoj godini zadržali najizraženiju stopu rasta, što upućuje na nešto stabilniji trend povećanja njihovih poreznih prihoda.
Posebno je značajan nastavak rasta prihoda od poreza na dohodak u 2025. godini u odnosu na 2024. godinu. Iako je tijekom 2025. godine samo 48 gradova i općina iskoristilo zakonsku mogućnost izmjene stopa poreza na dohodak temeljem autonomnog odlučivanja predstavničkih tijela jedinica lokalne samouprave, rast prihoda od poreza na dohodak ostvaren je na razini svih skupina lokalnih jedinica.
Navedeni rezultati pokazuju da povećanje prihoda od poreza na dohodak u 2025. godini nije posljedica isključivo promjena poreznih stopa koje su donijele pojedine jedinice lokalne samouprave, s obzirom na to da je takvu mogućnost iskoristio relativno mali broj gradova i općina. Ključni faktori rasta bili su šira porezna baza i pozitivna gospodarska kretanja, odnosno povećanje broja zaposlenih, rast prosječnih neto i bruto plaća te nastavak gospodarskog rasta.
Time se potvrđuje da je postojeći sustav raspodjele prihoda od poreza na dohodak omogućio da gospodarski rast i rast zaposlenosti izravno pridonesu jačanju fiskalnog kapaciteta jedinica lokalne samouprave. Istodobno, činjenica da su predstavnička tijela samo malog broja jedinica lokalne samouprave iskoristila mogućnost autonomnog određivanja poreznih stopa pokazuje da rast prihoda u 2025. godini prvenstveno odražava realna gospodarska kretanja, a ne samo malobrojne diskrecijske odluke o povećanju poreznog opterećenja.
* Stavovi i mišljenja izneseni u tekstu pripadaju autorici i ne odražavaju nužno stajališta Ekonomskog instituta, Zagreb.