Sprječava li deklariranje sukoba interesa korupciju?

Na 230. sjednici Vlade RH održanoj 28. lipnja 2023. premijer Plenković je, najavljujući Zakon o državnim službenicima, istaknuo da je "velika novost obveza potpisivanja izjave o nepostojanju sukoba interesa za državne službenike čime se povećava i transparentnost i jača normativni okvir za borbu protiv korupcije"^[i]. Ne ulazeći u raspravu oko teksta najavljenog zakona, niti komentirajući izjavu premijera, cilj je ovog kratkog teksta razjasniti pojam sukoba interesa i odnos sukoba interesa i korupcije. U zemlji raširene korupcije poput Hrvatske, mito i korupcija se često u javnosti, politici, a sada i u obrazloženju reformskog zakona, povezuju sa sukobom interesa bez jasnog definiranja njihove povezanosti i mehanizma međusobnog djelovanja. Zakon o sprječavanju sukoba interesa^[ii] opisuje da sukob interesa postoji kada su privatni interesi obveznika Zakona u suprotnosti s javnim  interesom. Nadalje se navodi da privatni interes može utjecati na nepristranost obveznika u obavljanju javne dužnosti (što predstavlja potencijalni sukob interesa) ili je utjecao na obavljanje javne dužnosti (čime nastaje stvarni sukob interesa). Dakle, situacija u kojoj se sukobljavaju javni i privatni interes je situacija u kojoj dužnosnik ima privatni interes koji utječe ili može utjecati na njegovu nepristranost u obnašanju javne dužnosti (Kušan, 2004).

Razumno je pretpostaviti da su obveznici Zakona o sprječavanju sukoba interesa (u tekstu zakona razvrstani u 65 vrsta obnašatelja javnih dužnosti) informirani što bi konkretno u obnašanju njihovih dužnosti predstavljalo potencijalni ili stvarni sukob interesa. Jednako tako se u prijedlogu Zakona o državnim službenicima detaljno navodi koje situacije državni službenik mora prijaviti svom nadređenom u kontekstu sukoba interesa. Međutim, zakonska definicija koja se odnosi na dužnosnike ili državne službenike nije uvijek poznata široj javnosti te je moguće da svaki građanin ima svoje tumačenje što je to sukob interesa, pa će se ponašati sukladno vlastitom razumijevanju pojma sukoba interesa. Nadalje, uvriježeno je stajalište da sukob interesa nužno vodi ka korupciji u njezinim najrazornijim oblicima: pogodovanim javnim nabavama, nemeritornom zapošljavanju u javnom sektoru, pronevjerama javnih fondova i drugo. Stoga pogledajmo što znanstvena i stručna literatura govori o sukobu interesa, njegovoj povezanosti s korupcijom i metodama sprječavanja sukoba interesa u funkciji borbe protiv korupcije.

Sukob interesa može se pojaviti u javnom i privatnom sektoru ili u interakciji oba sektora. Do sukoba interesa dolazi kada osobni interesi pojedinca—obitelj, prijatelji, financijski ili društveni čimbenici—mogu ugroziti njegovu prosudbu, odluke ili postupke na radnom mjestu. Ljudi lako mogu postati pristrani zbog malih stvari poput prijateljstva, čašćenja ili laskanja ili prepoznati u tome priliku za stjecanje moći, prestiža ili materijalne koristi. Do sukoba interesa može doći kada pojedinac donese odluku ili utječe na postupak radi ostvarenja osobne koristi koja pak može biti nepoštena, neetička ili čak nezakonita. Otvoreno deklariranje potencijalnog sukoba interesa unaprijed sprječava stvarni sukob interesa i može pomoći u uklanjanju percepcije nepoštenog ili nezakonitog postupanja. S druge strane, otkrivanje stvarnog sukoba interesa ne uklanja postojeći sukob interesa, već pomaže da se on pravilno riješi. Važno je otkriti i potencijalno percipirane i stvarne sukobe interesa kako bi nezavisni vanjski vrednovatelji procijenili rizik nepoštenog ponašanja i donijeli etički ispravnu odluku. Općenito se smatra da pojedinac ponekad sam ne može odlučiti radi li se o sukobu interesa ili ne jer nema neovisno objektivno stajalište te ga se stoga regulativom potiče da prijavi potencijalni sukob interesa^[iii].

Pojavni oblici sukoba interesa su raznoliki ovisno o djelatnosti te o tome dešava li se on u javnoj ili privatnoj domeni. Sukob interesa u javnom sektoru reguliran je zakonima i pravilnicima za pojedine državne i javne službe, dok u privatnom sektoru sukob interesa reguliraju kompanije internim pravilnicima i kodeksima ponašanja za svoje zaposlenike. Sama prijava o potencijalnom ili stvarnom sukobu interesa, ako je podnesena unaprijed, ne znači da je osoba 'u prekršaju' i ne bi trebala nositi negativne konotacije, dapače. Uzevši gore navedeno u obzir, intencija zakonodavca da osvijesti situacije sukoba interesa je pohvalna i zasigurno doprinosi transparentnosti postupanja i odlučivanja.

Problematično je, međutim, uvjerenje da će se samim deklariranjem sukoba interesa spriječiti koruptivno ponašanje. Prvo, sukob interesa nije dovoljan uvjet za postojanje korupcije (Kjellberg, 1994) premda neki autori argumentiraju da sukob interesa uzročno-posljedično dovodi do korupcije (Đanić Čeko & Konjević, 2022). Pogrešno je, međutim, tvrditi da je Zakon o sprječavanju sukoba interesa (i prema njemu osnovano Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa^[iv]) donesen radi suzbijanja korupcije. Povjerenstvo se bavi provedbom zakona u smislu odgovornog postupanja obveznika (dužnosnika), kako bi "ojačali njihovu transparentnost te ih usmjerili na pravilno postupanje u situacijama u kojima njihovi privatni interesi mogu doći u suprotnost s javnim interesom te posebno spriječiti da privatni interesi utječu na donošenje odluka u obnašanju javnih dužnosti"^[v].

Sukob interesa je situacija koja može dovesti do koruptivnog ponašanja ako osoba sukobom interesa ostvari diskrecijsku moć kojom zloupotrebljava dodijeljene mu javne ovlasti za privatnu korist, što je definicija korupcije prema Svjetskoj banci (World Bank, 1997). To je posebno izraženo kod nepotizma kao jednog oblika korupcije (Tytko i sur., 2020). Kod nekih drugih pojavnih oblika korupcije, poput primanja i davanja mita, sukob interesa nije izravno povezan s korupcijskim djelima. U nastavku ću se osvrnuti na najčešće i neke za širu javnost manje poznate situacije koje dovode do osobnog i profesionalnog sukoba interesa te navesti primjere^[vi].

Nepotizam (klijentelizam, favoriziranje) je praksa davanja usluga rođacima i bliskim osobama pri zapošljavanju, napredovanju, ugovaranju poslova, dobivanja natječaja i za ostvarivanje drugih pogodnosti i prednosti. Self-dealing (engl.) označava namirivanje vlastitih potreba i bavljenje svojim poslovima nauštrb interesa organizacije, poput trgovanja dionicama tvrtke temeljem povlaštenih informacija ili korištenje korporativnih sredstava za osobni zajam. Ekstra naknada (engl. excess compensation) je isplata dodatne naknade ili uvećanje uobičajene naknade za rad ili pružanje drugih materijalnih i nematerijalnih pogodnosti članovim odbora i drugih upravljačkih tijela što često uzrokuje sukob interesa u neprofitnim organizacijama. Revolving door (engl.) je pojava kada se javni službenik po isteku mandata zapošljava ili vraća u privatni sektor gdje mu se čuvaju otvorena vrata za povratak. U Hrvatskoj su kao revolving door definirani slučajevi službenika koji su zapošljavani na poslove podrške čelniku tijela državne uprave za vrijeme trajanja njegovog mandata, a po isteku se vraćaju na prethodno radno mjesto. Ove 'šetnje' su prepoznate od strane pučkog pravobranitelja EU-a kao rizik za integritet institucija EU-a jer se dragocjeno povlašteno znanje može prenijeti u privatni sektor zato što bivši dužnosnici mogu lobirati kod svojih bivših kolega ili na postojeće dužnosnike može utjecati perspektiva budućeg zapošljavanja.^[vii] Ograničenja koja institucije i pojedine države stavljaju kod zapošljavanja prije i poslije obavljanja javne službe nisu uspješno riješila tako nastali sukob interesa. U SAD-u, usprkos strogoj regulativi, na tisuće osoba se izmjenjuje u ulozi službenika i lobista prelazeći iz javnog u privatni sektor i obrnuto^[viii], a skandali u tijelima EU-a ukazuju da stvarni problem revolving door postoji i u Bruxellesu. Korupcijski rizici povezani s revolving door su:

- stjecanje nepoštene prednosti za sektor ili tvrtku koju službenik osigurava dok je još na funkciji kao zalog svog budućeg lukrativnog zaposlenja u tom privatnom sektoru odnosno poslovnom subjektu;
- korištenje insajderskih informacija, osobnih i profesionalnih veza stečenih tijekom zaposlenja u državnoj službi u privatnom sektoru nakon napuštanja službe, čime privatna tvrtka stječe nepoštenu konkurentsku prednost u javnim nabavama, pregovorima oko mjera politike i sl. (Transparency International, 2010).

Zanimljiv rezultat istraživanja ukazuje da samo deklariranje sukoba interesa neće smanjiti korupciju, a u nekim slučajevima može čak i pogoršati situaciju (Cain, Loewenstein & Moore, 2005). Naime, stručnjaci koji se nađu u sukobu interesa daju pristrane savjete no budući da ih smatraju autoritetom ili utjecajnim donositeljima odluka, osobe koje će postupati po njihovom savjetu teško da će odbiti provesti odluku čak i kad je sukob interesa razvidan. Drugo, priznavanje sukoba interesa može povećati pristranost u savjetima i odlukama jer dovodi do toga da se nakon deklariranja sukoba interesa obveznici osjećaju moralno i strateški ohrabreni da još više pretjeruju u svojim zahtjevima. Valja osvijestiti da samo deklariranje sukoba interesa možda neće uspjeti riješiti probleme nastale sukobom interesa, već formalno 'zaštititi' nemoralnu osobu i ponukati ju da potraži druge načine za realizaciju svoj privatnog interesa, najčešće u sivoj zoni korupcije. Pa ipak, međunarodne organizacije za borbu protiv korupcije naglašavaju opasnosti koje nastaju iz sukoba interesa i probleme u njegovom ispravnom adresiranju. Prvi problem je neujednačena legislativa i obuhvat zakonske definicije sukoba interesa zato što niti jednom regulatoru nije moguće popisati sve situacije sukoba interesa. Zajedničke preporuke kako regulirati sukob interesa, odnosno kojim se načelima voditi, sistematizirane su u tablici:
 

Ciljevi regulacije sukoba interesa

spriječiti situacije sukoba interesa, u mjeri u kojoj je to praktično izvedivo

postaviti jasna pravila kako postupati u slučaju sukoba interesa

pružiti smjernice javnim službenicima i dužnosnicima kako se zaštititi od sukoba interesa i njegovih štetnih posljedica

Načela regulacije sukoba interesa

Sukob interesa treba se regulirati posebno za svaku vrstu dužnosnika i službenika, uvažavajući specifičnosti njihovog posla: izabrani dužnosnici zbog ograničenog mandata i šireg spektra ovlasti trebaju biti manje regulirani od profesionalnih službenika kako ih se ne bi nepotrebno ograničavalo o donošenju odluka, no oni moraju prijaviti potencijalne sukobe interesa.

Poseban regulatorni tretman moraju imati ministri na koje treba primjenjivati najstroža pravila u regulaciji sukoba interesa.

Transparentnost u iskazivanju sukoba interesa ne smije narušiti pravo privatnosti, odnosno javni interes ne smije poništiti pravo na privatnost, pogotovo službenika.

Mehanizmi sprječavanja sukoba interesa

Zabrana obnašanja određenih dužnosti

Obveza prijavljivanja osobnih interesa

Isključivanje iz procesa odlučivanja ukoliko postoji sukob interesa.

Vrste regulative

Kodeks ponašanja (etički kodeks) treba biti osnovni pravilnik u svakoj organizaciji javnog sektora i sastavni dio ugovora službenika.

Zakonske odredbe i zabrane za izabrane predstavnike i dužnosnike, a ponekad i za službenike (držanje vlasničkih udjela ili poslovanje s određenim poslovnim subjektima, obnašanje funkcije u drugim vladinim agencijama ili u upravljačkim tijelima u javnom i privatnom sektoru, zapošljavanje po isteku mandata u organizacijama ili tvrtkama nad kojima je osoba imala ovlasti odlučivanja tijekom mandata i slično). Raspon zabrana mora biti prilagođen državi u kojoj se regulativa donosi.

Obveza prijave sukoba interesa može biti propisana zakonom ili drugom vrstom regulative. Ona je temeljni i najvažniji mehanizam reguliranja sukoba interesa jer osigurava transparentnost i štiti obveznike u obavljanju dužnosti i javnih poslova. Prijave sukoba interesa se mogu voditi u registru interesa ili pojedinačnim prijavama podnesenima nadležnom tijelu ili osobi. Valja razlikovati ispunjavanje imovinske kartice od prijave (ne)postojanja sukoba interesa. Krug osoba za koje je propisana obveza prijave sukoba interesa mora biti dovoljno uzak da se ograničava na osobe s važnim djelokrugom ovlasti u donošenju odluka. Obveza prijave sukoba interesa ne smije predstavljati dodatno opterećenje za velik broj obveznika niti trošiti znatne resurse u provedbi.