Biti zviždač u Hrvatskoj – herojstvo ili ludost?

29. srpnja 2025.

Autorica: dr. sc. Jelena Budak*

Potaknuta nedavnim novinarskim upitom o važnosti zviždača u borbi protiv korupcije i učinkovitosti zakonske regulative o njihovoj zaštiti, učinilo mi se važnim osvrnuti se na tretman i percepciju prijavljivanja korupcije i drugih nepravilnosti s obzirom na promjene zakonske regulative te usporediti kako se zaštita zviždača provodi u praksi u Hrvatskoj. Naime, u trenutku pisanja komentara otvoreno je Savjetovanje s javnošću o Nacrtu prijedloga Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o zaštiti prijavitelja nepravilnosti za koji se u obrazloženju izričito navodi da se izmjene zakona predlažu radi ispunjavanja preporuka OECD-a i kriterija za pristup Republike Hrvatske toj međunarodnoj organizaciji (kao što se inicijalno taj zakon donio i kasnije mijenjao radi usklađivanja s regulativom EU-a).

Izmjenama zakona, među ostalim, predlaže se proširivanje zaštite na one zviždače koji nepravilnosti prijavljuju izravno državnom odvjetništvu i policiji, a ne samo imenovanoj povjerljivoj osobi, povećavaju se novčane kazne poslodavcima koji krše zakon i uvode se rokovi sudovima za postupanje u predmetima vezanim uz zaštitu prijavitelja nepravilnosti. Predmet izmjena već budi podozrivost da u procedurama prijave, tretmanu i sankcijama dosadašnji zakon nije bio dovoljno učinkovit.

Zakon o zaštiti prijavitelja nepravilnosti prvi put je u Hrvatskoj donesen 2019. godine i izmjenama je usklađen s pravom EU-a 2022. godine. Prijavitelj dobiva sudsku zaštitu, uključujući naknadu štete, a prijaviteljima nepravilnosti pruža se zaštita identiteta, zaštita povjerljivosti, primarna i eventualno sekundarna besplatna pravna pomoć te emocionalna podrška. Usprkos tomu, istraživanja ukazuju na nepovjerenje u sustav i strah od prijavljivanja. U odnosu na EU prosjek mišljenja građana o prijavljivanju korupcije, građani Hrvatske više od drugih Europljana smatraju da su razlozi neprijavljivanja „besmislenost prijave jer nema sankcija, ne vrijedi truda, nitko ne želi izdati drugoga, svi znaju za korupciju pa svejedno ne prijavljuju…”, a najviše zabrinjava mišljenje hrvatskih građana, koje je više izraženo nego u drugim zemljama EU-a, da prijavitelji imaju problema s policijom ili drugim tijelima. Zajedničko je mišljenje 28 posto hrvatskih građana i građana EU-a da „nema zaštite za osobe koje prijave korupciju”. Za Hrvatsku, raširenost tog stava u blagom je porastu u odnosu na prethodno istraživanje iz 2022. kada je to mišljenje dijelilo 27 posto hrvatskih ispitanika (Slika 1.).


Slika 1. Razlozi neprijavljivanja korupcije, usporedba stavova građana EU-a i Hrvatske, anketa iz 2023.

Zanimljivo je da građani u Hrvatskoj pri prijavljivanju korupcije, za razliku od ostatka EU-a, najviše povjerenja daju specijaliziranoj agenciji za borbu protiv korupcije. U Hrvatskoj ne postoji antikorupcijska agencija, no iz ovih se odgovora može iščitati da se radi o prijavama USKOK-u. Oko 40 posto građana bi se obratilo policiji, koja je pak prva adresa za prijavu korupcije za 60 posto građana EU. Ako jedna petina građana u Hrvatskoj smatra da prijava korupcije donosi probleme s policijom i drugim tijelima, ne iznenađuje izbor 20 posto ispitanika da se umjesto službenim tijelima obrate medijima. Mediji u Hrvatskoj doista često otkrivaju afere i prate korupcijske skandale. Naposlijetku, 8 posto građana u Hrvatskoj ne bi prijavilo korupciju nikome od navedenih, što je dvostruko više odbijanja prijave nego u prošlom izvješću i iznad EU prosjeka od 5 posto (Slika 2.).


Slika 2. Kome prijaviti korupciju, usporedba stavova građana EU-a i Hrvatske, anketa iz 2023.

Spekuliramo da bi, kada bi zaštita prijavitelja korupcije ulijevala povjerenje, više građana prijavilo korupciju, no to nepovjerenje u sustav u Hrvatskoj datira odavno. Prema anketnom istraživanju stvarnih iskustava građana s administrativnom korupcijom iz 2010. godine koje je proveo Ekonomski institut, Zagreb, samo je 2 posto građana s korupcijskim iskustvom taj slučaj formalno prijavilo (UNODC i EIZ, 2011). Gotovo polovina neprijavljivanja bila je motivirana činjenicom da su ispitanici sami dali novac ili poklon kao znak zahvalnosti (26 posto) ili im je mito donijelo dodatnu korist (24 posto). Ispitanici koji nisu prijavili korupcijsko iskustvo nisu vjerovali da bi od prijave bilo koristi (25 posto), a 14 posto građana odustalo je od prijave jer korupciju smatra uobičajenom praksom. Javno mnijenje o prijavljivanju korupcije i tada je bilo zabrinjavajuće. Više od polovine svih anketiranih građana Hrvatske 2010. godine smatralo je da će ljudi koji prijave korupciju vjerojatno požaliti. Građani su i tada znali kome prijaviti korupciju: njihov prvi izbor bila je policija (31 posto), zatim USKOK (17 posto) te šef korumpiranog djelatnika (16 posto).

Podsjetimo, tada nije bilo regulative o zaštiti prijavitelja, ali su se pojavili prvi veći i javnosti poznati slučajevi prijave nepravilnosti. Hrvatska javnost moguće je i danas i tada formirala stavove o prijavljivanju korupcije i zaštiti zviždača pod dojmom poznatih slučajeva zviždača koje sustav nije dovoljno i pravovremeno zaštitio. Da je sustav u potpunosti bio protiv najpoznatije hrvatske zviždačice Ankice Lepej koja je davne 1998. godine otkrila neprijavljeni novac u imovinskoj kartici predsjednika Tuđmana u vlasništvu njegove supruge, pokazuje i činjenica da je promptno dobila otkaz u Zagrebačkoj banci zbog odavanja bankarske tajne i bila optužena za odavanje službene tajne, pri čemu nije bila oslobođena optužbi, već je proces prekinut nakon smrti predsjednika Tuđmana. Gospođa Lepej tada je imala veliku podršku javnosti i primila je posthumno priznanje jer je jedna ulica u Zagrebu nazvana njezinim imenom. Prije donošenja zakona o zviždačima u Hrvatskoj još jedna je važna zviždačica otkrila korupciju na najvišoj razini. Bivša voditeljica odjela za platni promet u Hrvatskoj pošti (HP) Claudia Čović prijavila je i kasnije svjedočila na sudu u aferi Fimi Media da je 2007. godine HP po nalogu direktora, unatoč njenom protivljenju, unaprijed platio pet milijuna kuna za precijenjene marketinške usluge agenciji Fimi Media. Gospođa Čović 2008. dobila je nezakoniti otkaz u Hrvatskoj pošti i tek 2012., četiri godine kasnije, pravomoćno rješenje suda da je HP treba vratiti na posao, koje nije ispoštovano. Treći slučaj datira iz 2020. godine, dakle nakon što je 2019. u Hrvatskoj prvi put donesen Zakon o zaštiti prijavitelja nepravilnosti. Tada je zaposlenica u Državnim nekretninama Maja Đerek podnijela prijavu protiv svojih nadležnih za nezakonito dodjeljivanje prostora, među ostalim i opremanje stana tadašnjeg ministra Banožića protivno pravilima. Dobila je otkaz na koji se žalila sudskim putem i tražila vraćanje na radno mjesto i zaštitu zviždača. Međutim, 2023. godine pravomoćnom presudom Županijski sud u Splitu odbija žalbu jer gospođa Đerek nije podnijela prijave nepravilnosti prema proceduri utvrđenoj novim zakonom i ne može je se stoga smatrati zviždačicom. Zakon naime propisuje da se prijava nepravilnosti mora podnijeti povjerljivoj osobi koja, uzgred rečeno, u trenutku prijave nije bila imenovana u Državnim nekretninama. Gospođa Đerek je nakon prijave nepravilnosti bila izvrgnuta linču, o čemu svjedoče medijski napisi.

Zakonske odredbe o prijavi nepravilnosti u postupak prijave uključuju povjerljivu osobu zaduženu za zaprimanje prijava o nepravilnostima koju imenuje poslodavac i niz koraka koji bi trebali jamčiti da identitet prijavitelja doista ostane zaštićen. Budući da prijave zaposlenika ne mogu biti anonimne, već se računa na profesionalnost povjerljive osobe u daljnjem postupanju s prijavom, razumljivo je da komplicirani postupak i vjerojatnost da će na kraju u radnoj sredini informacije ipak nekako procuriti, obeshrabruju potencijalne prijavitelje. Aktualna afera Hipodrom tako prema riječima gradonačelnika Tomaševića nije prethodno bila prijavljena putem antikorupcijske platforme Grada Zagreba ZG Zviždač - prijava nepravilnosti. Također, donošenje internog pravilnika i imenovanje povjerljive osobe obaveza je poslodavca s 50 i više zaposlenih. U kolektivu od samo 50-ak zaposlenih, komplicirani sustav izbora te osobe od strane radnika i delikatnost posla mogu dovesti do pat-pozicije da niti jedan zaposlenik ili ne može ili ne želi biti izabran za povjerenika, člana povjerenstva i dr.

Usklađivanje zakona po preporukama OECD-a radi se žurno i isključivo radi ispunjavanja uvjeta članstva RH u toj organizaciji, kao i što su se nacionalne strategije borbe protiv korupcije i antikorupcijski programi donosili radi ispunjavanja uvjeta za članstvo u EU-u. Proklamirana nulta teza tolerancije na korupciju postala je fraza koja se često koristi u javnom diskursu bez razumijevanja da se radi o nultoj toleranciji. Dapače, tumači se da neki pojavni oblici korupcije zapravo i nisu korupcija pa ne narušavaju nultu stopu tolerancije.

Hrvatska je zapravo imala sreću da se korupcija kao problem osvijestila u procesu pridruživanja EU-u jer je Europska unija jedna je od najmanje korumpiranih regija na svijetu. Pa ipak, prema podacima iz 2024., 68 posto građana i 64 posto poduzeća u EU-u smatra da je korupcija u njihovoj zemlji raširena, a u Hrvatskoj to mišljenje dijeli 92 posto građana i 85 posto poduzeća (Eurobarometar, 2024a; b).

Budući da EU izvještaji i istraživanja nemaju stvarnu snagu sankcija ili uvjetovanja promjena, po pitanju korjenitog suzbijanja korupcije u Hrvatskoj ne čini se ništa. Sankcioniranje korupcije odvija se sporadično, prema prijavama i aferama koje često otkrivaju mediji ili po istragama EU institucija koje brinu za korektno trošenje EU fondova. Aktualna korupcijska afera nabave medicinske opreme za bolnice pokazala je da su uređaji nabavljeni po višestruko višoj cijeni od tržišne, odnosno da su umjesto jednog mogla biti kupljena tri ili četiri takva uređaja. Javne nabave financiraju se novcem svih nas, hrvatskih poreznih obveznika, i trebali bismo insistirati na kontroli njegovog trošenja. Da je hrvatskim građanima stalo do toga postupa li država s našim novcima pažnjom dobrog gospodara, sankcionirali bi na izborima korupcijsko ponašanje, što nije slučaj. Zviždačica Adrijana Cvrtila 2021. godine prijavila je nepravilnosti koje su se događale u kutinskoj komunalnoj tvrtki Eko Moslavina, čija je bila direktorica, ostala bez posla i dobila 9 tužbi za klevetu i teret dokazivanja na Ustavnom sudu da je slučaj javno razotkrila ne iz osvete, već u dobroj vjeri. Ali ono što je indikativna ilustracija toga koliko je hrvatsko glasačko tijelo imuno na korupciju podatak je da je u tom slučaju osoba pod optužnicom za korupciju na lokalnim izborima ponovno izabrana za gradonačelnika.

Govoreći o konkretnim mjerama, velika je pomoć u otkrivanju i suzbijanju korupcije digitalizacija i alati umjetne inteligencije koji bi se mogli razviti za kontrolu i prevenciju u gotovo svim sustavima. Prijava rizičnih transakcija koja dolazi automatski iz sustava a) ne može se lako zanemariti i b) nije povezana osobno s prijaviteljem koji bi se izložio gore opisanim neugodnostima u vezi s prijavom. Korupcija, naravno, postoji i u privatnom sektoru. Istraživanje koje je Ekonomski institut, Zagreb proveo sa Sveučilištem u Regensburgu 2023. godine o prihvatljivosti neformalnih praksi u Hrvatskoj i Srbiji pokazalo je da je vjerojatnije da će poslovni ljudi skloni određenim koruptivnim ponašanjima prihvatiti neformalne prakse. Konkretno, prihvaćanje vrlo skupog dara od poslovnog partnera kao jamstva za buduće poslovne odnose može biti kompromitirajuće za poslovnu stranu koja prima; međutim, ispitanici koji bi prihvatili takav dar vjerojatnije će pri tome na umu imati koristi od ostvarenih poslovnih kontakata i umrežavanja iz poslovnih i osobnih razloga. Nasuprot anegdotalnom vjerovanju, poslovne prakse čašćenja, poklona i umrežavanja rjeđe su u Srbiji nego u Hrvatskoj. Istraživanje je potvrdilo da korupcija neosporno proizlazi iz neformalnih praksi i sve dok su one raširene u poslovanju, postojat će opasnost od pojave korupcije (Frey, Škrinjarić, & Budak, 2024.).

Antikorupcijske politike u Hrvatskoj ne provode se sustavno i dosljedno. Konkretne mjere donose se sa zakašnjenjem, a ne preventivno, tj. tek nakon što je zlouporaba postala toliko evidentna da se ne može sakriti i kad se već znatni dio korupcijske rente „opran”, s trajnim štetnim posljedicama. Sudski sporovi traju puno predugo, korupcijsko se ponašanje relativizira, a konkretne mjere izbjegavaju. Ovime se šalje poruka da je korupcija uobičajena pojava u vezi s kojom se doduše sve poduzima, ali je se ne može spriječiti te se na život i rad u korumpiranom društvu treba naviknuti, dapače i prilagoditi.

Zaključno, zakonski okvir treba postojati kako bi omogućio otkrivanje i sankcioniranje korupcije, zaštitu zviždača i druge antikorupcijske napore, ali politička volja i osvještavanje ključni su za implementaciju i promjenu vrijednosnog sustava koji svaki oblik neetičnog ponašanja i korupcije snažno osuđuje. Potonje je glavni problem u Hrvatskoj, pa je primjereno završiti s povijesnom anegdotom koja možda nudi pouke za malu zemlju poput Hrvatske. Lee Kuan Yew, prvi premijer Singapura od 1959. do 1990., na početku svog mandata predstavio je samo tri, ali tada vrlo kontroverzne ideje za razvoj malenog grada-države: obavezno učenje engleskog jezika za sve, dovođenje najboljih svjetskih talenata iz svih područja te nulta tolerancija prema korupciji - i dobro plaćanje javnih službenika i dužnosnika. Danas je Singapur globalna priča o uspjehu, ekonomski razvijena država koja se nalazi među najmanje korumpiranim zemljama u svijetu na ljestvici Transparency Internationala (autorica za Poslovni dnevnik, srpanj 2025.).


Izvori:

 
 
* Stavovi i mišljenja izneseni u tekstu pripadaju samo autorima i ne odražavaju nužno stajališta Ekonomskog instituta, Zagreb.